補 篇 上海的變遷
一八五四年的上海：自由港
一八五四年四月二十日
摘自《北華捷報》一八五四年一月二十八日
美國駐上海領事館公告
謹告在華美國商人：
簽名於此的金能亨副領事奉命告知在上海的美國公民，他從美國駐華公使館獲得指令：鑒於目前的形勢，只要清國允許其他國家的船隻自由出入港口而無需交納海關稅，那麼，美國船隻也只需在出發港提交文件，而無需出具清國的海關結關證明。
清國海關對於其他國家船隻實施的規定，同時也適用於懸掛美國國旗的船隻。這是基於最惠國所享有「利益均沾」的原則，而美國公民的這一權利是由美國與清國簽訂協議（《望廈條約》）中的第二條所規定的。
（簽名）金能亨（Edward Cunningham）
美國駐上海副領事
一八五四年一月二十日
根據美國駐華領事於本月二十日發布的重要「告示」1，對於美國船隻，上海現在成為自由港。如果各國都遵循這一先例，上海對懸掛「其他各國國旗」的船隻當然也是自由港。現在，我們將對困擾多時的稅收問題做一個歷史的回顧。這是一個非常複雜的問題，與我們的商人利益攸關，但他們的意見沒有受到足夠的關注。他們呼籲要首先解決這個問題。
去年九月七日起義發生時，清國政府在這裡的行政權力一分為四。當我們的商人想要借此機會，將自己沉醉在「走私的狂歡」之中時，英國和美國領事卻站出來，要求以「白銀或是期票」來完付關稅，作為船隻離港的唯一條件。
他們所持的觀點是：「一國政府由於其所承受的不幸而無力行使權利，遠不是其他國家忽視該國權利的理由，更不是其他國家因此而獲利的理由。事實上，這正是其他國家顯示他們誠信的時刻。」而美國領事則毫不掩飾地用最直接的語言告訴他的國人，條約上規定的納稅義務是「沒有任何保留或附帶條件的」，而且「在任何情況下，只要條約存在，它就有效」。
毫無疑問，兩位領事都是盡責行事。然而，這二位都做得不對。領事們錯用了他們的慷慨和同情心。事實上，一個政府的軟弱是它自己的錯。如果一個政府變得軟弱，以致於無法行使它的行政職能，那麼，「它的權利」與它的行政能力也就一同消失了。
英國領事完全遵照他認為合理的方式來對待虛弱的清國政府，而美國領事的論據則頗有爭議。因為依據條約的納稅義務，並不是「沒有任何保留或附帶條件的」，而是完全依據清國一方履行其義務的情況而定，它是在一定前提下生效的。但英美兩國商人必須依照本國政府的規定行事，當美國人為他們領事頒布的法令而爭論時，他們所得到的只是關於遵守條約義務的道德說教。
最初，英美政府都遵循共同的立場。但是，當清國的道台2在艦隊和軍隊支持下重返上海，力圖繼續履行他過去的職責時，領事們改變了他們先前的立場。
為了讓讀者對這個問題有更清晰的瞭解，我們在此要說明的是，當爽官3重回上海道任上時，他的目的是要在外國人所占的租界中重建海關，但他未能辦成這件事，因為他在租界裡沒有足夠的兵隊來保護他免受起義者（小刀會起義）的衝擊。考慮到租界可能成為官民爆發流血衝突的戰場，生活在這裡的人生命財產可能處於危險的境地，道台的行為被制止了。
此乃問題要害所在，並由此引出有關保障或反對外國人權利的許多爭論，道台大人和他的施政目標因而受阻。我們不想再糾纏這個問題，但有必要簡單指出，外國人認為他們在租界有正當的自衛權力。他們確信，不論清國交戰雙方是否有意願保障租界的安全，而實際上任何一方都沒有能力來實施這種保護。於是，他們決定將所有有武裝的清國人都阻擋在租界以外。
吳健彰不能建立陸上海關，即將目光轉向水上，試圖在停泊於外國船隻之間的「羚羊號」上建立清國海關。然而，如同反對他在岸上建立一個有武裝的海關一樣，也有同樣的勢力反對他在船上建立海關。「羚羊號」被停泊在黃浦江上的外國船隻當成危險鄰居趕走了。這位不幸的道台大人四處碰壁，智窮力竭，不知所措。這段時間，道台與外國政府之間也進行了大量的通信交流。
我們首先提到的是道台大人與英國領事羅伯遜在去年十月十日至十八日期間的通信（全文刊登於《北華捷報》十月二十二日，第一六九號）。吳健彰宣稱他奉命回到上海，將依據老規則徵收關稅，要求領事「授權予他」。英國領事的答覆是，除非清國收復上海，重建海關，否則免談關稅。
於是，吳健彰要求償還所欠關稅，並要求英國領事向其國人明示，領事是代表上海道台，即清國政府向「外國商人」徵收關稅。英國領事向吳道台通告了「暫行條例」，並再次通告他：「須俟清軍收復上海縣城，閣下到江海關視事之日」，即海關重建後，領事才會與他就徵收關稅事交換意見。
吳道台斷然下令，要求收回所欠稅收，並要求各國遵守原來的徵稅規則。他明確表示，如果各國不遵守，清國的欽差大臣將毫無疑問會採取措施，恢復從「外國商人」處徵收全額關稅，不許絲毫拖欠。羅伯遜領事的反駁可簡單歸結為一句話，即清國政府如此作為「將立即被視為敵意和侵犯」，其後果不可避免地將是「帝國利益的災難」！這一表態很有效，事態暫時平息了。
與美國當局的溝通情況，更令吳健彰滿意。清國欽差大臣可能事先告知美國駐清公使（他當時在上海），吳健彰已獲得朝廷的授權，奉命重操舊業。吳道台的行政權力迅即被美方承認，儘管吳健彰被告知，關稅欠款的償還需滿足某些條件。美方同意，一旦吳道台指定一個地點，讓清國官員能開徵關稅，他們就做好完稅準備。
美國領事在延遲了兩至三周後，於去年十月二十四日向吳道台發出一封重要信函，要求知曉吳道台的行政衙門設在何處，並同時知會清國方面，在租界實行的《暫行條例》只是為了應對突發的緊急情況。美方絕對無意認為，當清國官員無法行使海關職能時，美國政府可以負責徵收美國船隻所應交納的關稅。現在，緊急狀態結束，道台閣下在此，而且他有足夠的兵力足以保障安全，因此，《暫行條例》將於三天後失效。而在這三天時間過去前，道台必須確定衙門地點。
在這個壓力下，吳健彰最後宣布，開徵關稅的地點選在停泊在租界外的兩艘清國兵船上。美國商人在規定的時限內獲得通報。去年十月二十八日早晨，《暫行條例》失效。此後，美國公使於十一月一日?程前往香港。
十月二十六日，道台再次致函羅伯遜，稱依據清國欽差大臣的命令，大清浮動海關已經建立，要求「照章辦事」。他於十一月二日被告知，此事需提交英國女皇駐香港的全權代表審定。不久後，他獲得答覆（查閱《北華捷報》十二月三日，第一七五號），大意是此事已呈報倫敦尋求指示。香港總督並通過英國領事通知吳道台，直到倫敦下達命令，或是建立一個令人信服的正式海關來處理關務，「否則，我不認為我可以認同他向英國公民徵收關稅。」這就解決了浮動海關問題，至少，英國官方這樣認為。
此前，法國領事伊擔（即「愛棠」，參閱《北華捷報》十一月十二日，第一七二號）也已拒絕承認浮動海關，並告知這位「尊貴的道台閣下」，除非清國在上海建立一個規範的、有能力切實履行條約各項條款的海關之前，否則法國船隻可以自由出入港口，勿需交納任何關稅。
其他國家的領事也都拒絕承認這個海關，於是這些稅收船成為專門徵收美國船隻關稅的機構。如果允許這一狀態持續下去，就顯得令人吃驚和滑稽可笑了。那些對美國駐華公使的性格有深刻瞭解的人肯定地說，他不久就會做出決定，而這一舉措絕不會是倒退。他們猜對了，一份有紀念價值的「告示」就這樣誕生了。它宣布，只要清國政府無法對其他國家的船隻收取關稅，那麼上海同樣也是美國船隻的自由港。
這一命令是本月二十日頒布的，並被立即執行。次日，剛裝完一船茶葉準備運往紐約的「奧奈達號」就收到了美國駐華領館出具的證明領事規費已付訖的簡單公文。
毫無疑問，對此事的功過爭論很多，觀點各異。美國政府對清國的政策一開始完全依據友好條約的規定而行。的確，美國當局被指責在這方面做得太過分了，他們在吳健彰道台處於危險境地時將其當成朋友，在他重返上海時立即承認他的行政權力，而且美國公使也表示：「美國政府願意為清國當局的行政權得以正當行使提供方便。」但是，如果道台大人幻想美國政府將會繼續孤獨地支持清國政府令人難以忍受的軟弱，那麼很遺憾，他就誤會他的美國朋友了。
十月二十四日，吳道台被明確告知，「暫行條例」將從該月二十八日起失效，他必須做好準備，自行處理關稅。吳道台應該理解到，「暫行條例」只是在突發的緊急狀態下，英美當局採取的一種友好行為，但它並非條約規定的義務。
各國不再繼續代管清國海關後，不可能指望他們再接手此事。他們已經盡力而為，並承認了清國新的海關稅則。現在，他們只是嚴格遵守條約，由吳道台對所有外國船隻實施管理權，或接受失職的後果。美國公使在給予道台足夠時間後，發現他什麼事情也沒完成，於是做出公正決定，命令頒布上述「告示」。清國政府必須承擔因其無能而導致的後果。當一國政府缺乏實施權力的核心要素、無法履行其義務時，即無法同等而公平地對待所有人、或對之「行使權力」時，那些「權力」也就有必要消失在稀薄的空氣中了。
十月，有一艘奧地利商船進港，裝卸完貨物後?錨離開。這艘商船既沒有申報也沒有結稅，逃避了所有的海關責任。但離港後，也未遇到來自清國當局或其他外國政府的任何阻礙。
注釋
1一八五三年九月八日，乘小刀會起義軍占領上海縣城、上海道吳健彰被俘之際，英國領事阿禮國、美國副領事金能亨分別發出布告，稱「海關行政已陷於癱瘓」，令英美商人暫時將其應繳關稅交與領事館。法國代理領事愛棠（B. Edan）宣布法國商人可以不納關稅。一時，上海成了個不收進出口稅的「自由港」。一八五三年十月九日，被英美領事營救至美領館藏匿的上海道台吳健彰發出通告，宣布他仍然擔任蘇松太兵備道和江海關監督。此時，清廷正為在其財政收入和鎮壓農民起義的軍費來源中至關重要的上海海關收入的失落而著急。吳健彰奉諭多次向英領阿禮國要求英商清償所欠稅款，均遭拒絕。無可奈何之下，吳健彰安排「羚羊號」、「羊神號」兩艘兵船停泊在租界對面的浦東江面上，作為水上海關辦公處所，重開徵稅業務。金能亨開始通知吳健彰，表示他可以通知美國商人向海關辦理納稅事宜。而英、法非但不予理睬，且稱這兩艘船可能引起麻煩，由英國兵艦將它們驅趕到蘇州河裡。這段時間裡，有些美國商人還向海關納稅，英國商人則向英國領事納稅，不願意納稅的其他國家商人便自由走私。於是美國商人認為自己「吃虧」了，起而抗爭。一八五四年一月二十日，金能亨通告美國僑民，稱清國政府既然允許其他國家船隻不付關稅，根據最惠國待遇條款，則美國船隻今後也毋需向清國海關納稅。
2此處的道台是駐治上海的分巡蘇松太兵備道的一種普通的稱謂，官書史著對其稱呼不一，約有十種：滬道、巡道、兵備道、蘇松道、蘇松常道、蘇松太道、江海關道、關道、上海道。上海道台是上海各方面的首腦，職責繁多，如治安、關稅、外交、洋務、學校、開埠造路等等均由其兼管，或任總辦。
3指時任上海道吳健彰。吳健彰字道普，廣東潮州人，在廣東承充行商時商名吳天垣，洋人時稱他為爽官（Samqua），是從封建官商轉變為買辦官僚的典型人物。
